Административно-территориальное
устройство — разделение территории
государства на части, в соответствии с которым
строится и функционирует система местных
органов власти. Первыми известными с 11 в.
административно-территориальными
единицами были волости. В Древней Руси
термин «волость» обозначал всю территорию
земли (княжества), затем самостоятельный
удел и, наконец, селение, подчиненное
городу (см. Русь в 9 — начале 12 в.). С ростом
древнерусских княжеств в 14 — первой
половине 15 в.
административно-территориальное деление усложнилось. Княжества
подразделялись на уезды с волостями и
станами (иногда это были равнозначные
административно-территориальные единицы).
Самостоятельной
административно-территориальной единицей в древнерусских
княжествах был город. Городами и
пригородными станами управляли наместники князя из
бояр, а волостями — волостели из более
мелких феодалов. С образованием Русского
централизованного государства в 16 в. основной
административно-территориальной
единицей стал уезд во главе с воеводой. В 1625 г.
была составлена роспись городов и уездов.
В конце 17 в. Петр I предпринял попытку
усовершенствовать
административно-территориальное деление и учредить
провинции, приписав к Новгороду, Пскову,
Астрахани и другим городам малые города и уезды.
Указом от 1708 г. «Об учреждении губерний и
о росписании к ним городов» Россия была
разделена на 8 губерний — Московскую,
Ингерманландскую (с 1710 г. —
Петербургская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую,
Казанскую, Архангелогородскую и
Сибирскую. В 1713 — 1714 гг. добавились
Нижегородская, Астраханская, Рижская губернии, а
Смоленская вошла в состав Московской и
Рижской. Всего в 1725 г. было 14 губерний, с
неравными территориями и населением. Во
главе Петербургской и Азовской губерний в
начале 18 в. стояли генерал-губернаторы,
остальных — губернаторы.
Следующим указом Петра I от 1719 г. «Об
устройстве губерний и об определении в
оныя правителей» территория каждой
губернии подразделялась на более мелкие
единицы — провинции. Всего было учреждено
45 провинций, затем их число возросло до 50.
Во главе важнейших провинций стояли
генерал-губернаторы, остальных — воеводы.
Провинции распадались на округа —
дистрикты, здесь заправляли делами земские
комиссары, выбираемые из местных дворян.
В 1726 г. дистрикты были упразднены и
восстановлено исторически сложившееся
уездное деление. После подавления восстания
под предводительством Е. И. Пугачева (см.
Крестьянские войны в России 17 — 18 вв.)
стала очевидна необходимость усиления
власти местной администрации. В 1775 г. в ходе
реформы местного самоуправления на
основании. «Учреждения для управления
губерний Всероссийской империи и разделения
оных на уезды» губернии разукрупнялись.
Теперь их стало 40 с населением в 300 —
400 тыс. ревизских душ в каждой. К 1796 г. за
счет присоединенных к Российской империи
новых территорий число губерний
увеличилось до 51. Каждая губерния подразделялись
на уезды. Провинция как промежуточная
территориальная единица формально
ликвидировалась, но на практике в некоторых
губерниях провинции существовали вплоть до
конца 18 в. Некоторые губернии
объединялись в наместничества, ими управлял
наместник — должностное лицо, наделенное
чрезвычайными полномочиями и
ответственное только перед Екатериной П. В 1796 г.
Павел I упразднил наместничества, и в 19 —
начале 20 в. они были только в Царстве Польском (1815 — 1874) и на Кавказе (1844 —
1883, 1905— 1917).
В последней четверти 18 в. появляются
области. Первоначально это провинции, на
которые делились наместничества с большим
числом населения. С конца 18 в. областями
называют вновь присоединенные территории
на окраинах империи, а также земли казачьих
войск — Донского, Кубанского, Терского.
Области не имели органов самоуправления и
подчинялись военным губернаторам. Как правило,
области входили в состав
генерал-губернаторств, система которых возникла в 19 в.
В течение 19 в. общегубернская организация
сохранялась на основной территории
Европейской России. На окраинах (кроме Остзейского
края, где было 3 губернии) создаются генерал-
губернаторства, объединившие несколько
губерний: Царство Польское (10 губерний),
Великое княжество Финляндское (7 губерний),
Бессарабская область, Кавказский край,
Сибирское генерал-губернаторство,
Туркестанское генерал-губернаторство с вассальными
Бухарским и Хивинским ханствами, Степное
генерал-губернаторство. Количество и состав
губерний, генерал-губернаторств, наместничеств, областей в течение 18 — начале 20 в.
постоянно изменялись. К 1917 г. в Российской
империи насчитывалось 78 губерний, 21 область,
1 наместничество.
После Октябрьской революции 1917 г. число
губерний уменьшилось, так как 25 из них
отошли к Польше, Финляндии, Прибалтийским
государствам. Но вскоре большинство
областей были переименованы в губернии, и к
1922 г. в РСФСР насчитывалось 72 губернии.
После 1917 г. в составе страны создаются
автономные республики и области. В 1923 —
1929 гг. была проведена административно-
территориальная реформа СССР, ставившая
целью преобразование
административно-территориального деления бывшей Российской
империи по принципу экономического
районирования. Губернии, уезды, волости
упразднялись. Появились области, края, округа и
районы. К 1930 г. в РСФСР насчитывалось
13 краев и областей: Дальневосточный,
Нижегородский, Нижневолжский, Северный,
Северо-Кавказский, Сибирский, Средневолжский
края, Западная, Ивановская промышленная,
Ленинградская, Московская, Уральская,
Центрально-Черноземная области. В других
республиках областное деление первоначально
не вводилось.
В 1930 г. ликвидировалось
деление на округа. С 1932 г. проводится
разукрупнение краев и областей. В результате к 1935 г.
число краев увеличилось до 12. По
Конституции 1936 г. 7 краев стали называться
областями. К 1938 г. в РСФСР существовало
6 краев — Алтайский, Краснодарский,
Красноярский, Приморский, Хабаровский,
Ставропольский. В послевоенный период
происходило изменение границ краев и областей.
К моменту принятия Конституции 1977 г.
основными
административно-территориальными единицами в СССР были области,
края (в РСФСР и Казахстане), районы, города,
районы городов, поселки, сельские населенные
пункты. Перечень областей и краев, а также
районов (для республик и автономных
республик, не имеющих областного и краевого
деления) закреплялся в соответствующих
конституциях союзных и автономных
республик. Там же содержался перечень городов
республиканского подчинения, составлявших
самостоятельные
административно-территориальные единицы. По Конституции 1977 г.
установление и изменение административно-
территориального устройства отнесено к
ведению союзной республики. Президиум
Верховного Совета союзной республики определял
порядок решения вопросов административно-
территориального деления, устанавливал и
изменял границы и районное деление краев и
областей, автономных областей и автономных
округов, образовывал районы, города, районы
в городах, устанавливал и изменял
подчиненность городов, производил наименование и
переименование районов, городов, районов в
городах и других населенных пунктов.
31 марта 1992 г. Федеративный договор
признал края, области, города федерального
значения субъектами Российской Федерации, и с
этого момента 6 краев, 49 областей, 2 города
федерального значения (Москва,
Санкт-Петербург) изменили свой правовой статус и уже
не могут рассматриваться как
административно-территориальные единицы.
Конституция Российской Федерации 1993 г. не
определила административно-территориальное
устройство страны. Изменение границ
административно-территориальных единиц
(районов, районов городов) относится действующим
законодательством к компетенции органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации. Однако, согласно Конституции,
они должны учитывать мнение населения
соответствующей территории.
